英国:如何把权力关进制度的笼子里

发布时间:2015-03-09发布者:系统管理员浏览次数:4

1993年,英国首相梅杰发起了一场“道德回归”运动。当时,街谈巷议盛传一些议员在收钱后代提议案和替商人获取情报。为了弄清事实真相,《泰晤士报》派出两个干练记者,在1994年秋打扮成药商,相继请10名议员在议会上替其药品生意说话,并且许诺每提一个问题将给1000英镑的报酬。意外的是,竟有6名议员欣然赞同这种官商勾结的交易。过了几天,果真有2名议员就药品问题向福利部长提问,但他们暗地里却收下了“药商”所开的两张1000英镑的支票。在掌握了真凭实据后,报社毫不客气地在《泰晤士星期刊》上对此事全盘曝光,令全国哗然。在这种情况下,梅杰任命一个由诺兰主持的生活标准委员会开展调查,调查结果显示,下院651名议员之中有245名议员在院外作兼职,其收入高出了法定年薪的3倍。于是,1995年,在梅杰政府的推动下,诺兰委员会提出了严格部长以及公务员的公职生活准则的意见,规定部长以及特别顾问应遵守和国家公务员相类似的规则,如果要加入公司,须有两年的隔离期;对公共咨询和管理组织的管理人员,提出了人事任免和公开性方面的建议,认为应由一名任免委员会的委员来调整任免程序,所有的任命都须听取其职能小组或者独立委员会的意见。实际上,作为世界上第一个工业化国家,英国也是现代政治腐败的鼻祖。虽然英国不时会曝出大大小小的丑闻,却不至于扩展成大范围权钱交易和严重的政治腐败,这与其权力运行制度的构建密不可分。早在1889年,英国就颁布了首部反腐败法,即《公共机构腐败行为法》。其后,英国分别于1906年和1915年两次颁行《防止腐败法》。二战后,英国在1948年颁行的《人民代表法》、1962年通过的《北爱选举法案》、1964年颁行的《许可证法》、1972年制定的《北爱地方政府法》、1988年通过的《犯罪审判法》、1989年通过的《地方政府和住房法》、2001年制定的《反恐、犯罪和安全法》等等,都针对政府官员的行为制定或添加了新的法律条文。2003年3月,布莱尔政府又公布了新的《反腐败法》。长期以来,英国在透明国际的排名中其廉洁指数均比较靠前,这是英国加强制度建设的结果。防止权力滥用行为,英国主要依靠文官制度。英国有一套完整、具体、实用的行为法规,用以规范公务员的行为。英国的公务员制度始于1854年,公务员约有60万人,共分为12级。与推行高薪养廉的国家不同,英国文官收入并不很高。低级和中级文官的薪水与非文官同等人员差不多。高级公务员待遇相对较高,但比起在私营公司任职的经理们仍差距甚远。英国公务员之所以比较廉洁,是因为英国有一套较完善的公务员招聘、培训、任用、管理和监督的制度,对公务员必须遵循的六条原则,即诚实、负责、客观、政治中立、保密、公平,以及公务员的职业保障、权利保障、行为规则、活动意向、活动幅度和活动程序都做出了详尽规定。英国文官守则的总纲规定非常明确,文官必须效忠于国家,诚实正直,不能将个人利益置于职责之上,不能以权谋私。为此,守则作了许多具体规定。例如,公务员持有或者将获得可能和本人工作的部门利益不符的公司股份时,须报告或者请求上级;不能泄露经济情报;不能利用工作的便利而得到的信息用于投机;禁止接受与工作有关的个人或者单位的礼品、馈赠和酬金,以及他们频繁或者定期的宴请;不能从事第二职业。而文官出于外交礼节,不便谢绝礼品时,受礼前要请示,受礼后应交公处理。同时,英国政府还把道德建设作为公务员制度的重要组成部分,制定了政府工作“无私、正直、客观、责任感、公开、诚信、领导才能”七大原则,并对每条原则都做出了详细解释。与此同时,又相继制定了国会议员行为准则、特别顾问行为准则、部长行为准则、公务员行为准则等,从制度上保证了公职人员的廉洁从政行为。

建立政务公开制度。社会监督是对政府运用职权的有效制约。如果权力的运行是公开透明的,权钱交易就变成了一种困难的行为。英国《信息公开法》规定,公共机关有义务向信息公开申请人提供信息。被申请提供信息的公共机关有义务以书面形式告知申请人是否拥有被申请的信息;如果拥有该信息,应当向信息申请人提供所申请的信息。公共机关拥有的信息除了例外信息都应当公开。如果信息公开的申请被公共机关拒绝,申请人可以通过一定程序获得帮助。这些程序包括信息专员的帮助、信息裁判所的帮助和法院的帮助。以公务用车制度为例,政府车辆处有各级负责人的名字、基本工资、加班费、车贴等等,透明度高,不仅列入年度报告交议会审核,而且全部在网上公布。英国首相及其政府大臣的公务活动和经济状况也同样高度透明。

通过制度建构,加强腐败预防工作。1889年,英国颁布了第一部专门反腐败法《公共机构腐败行为法》。该法严格禁止公共机构成员的主动或被动的贿赂行为。依据该法,任何行使公共职能或法定职能的机构均被认定为公共机构,公共机构的任何人员被严格禁止在与公共机构有关的任何交往过程中收受或者要求收受、同意收受任何形式的礼物、贷款、费用、酬劳或利益,也严格禁止他们在此类事务中承诺或提供任何形式的礼物、贷款、费用、酬劳或利益。此外,对上述公共机构成员的腐败行为,该法还规定了严厉的惩罚:对犯有此类行为的公务人员可处以6~7个月的监禁,还可加上不设上限的罚款,有的还可能获得像解除公职、从犯罪之日起5年内不得担任任何公职,第二次再犯类似罪行永远不得担任任何公共职务,而且从犯罪之日起5年内剥夺其在议会和其他任何公共机构选举中的选举和投票权、剥夺获得养老金的权利等处罚。1906年,英国在修订《公共机构腐败行为法》的基础上,颁布了《防止腐败法》,将禁止公共机构成员贿赂的适用范围扩大,规定不仅适用于公共机构的工作人员,而且适用于公共机构本身。1916年,英国又对《防止腐败法》作修订,进一步将适用范围扩大到一切地方性和公共性机构。2003年3月,英国政府又颁布了新的《反腐败法》。按照新法的规定,“英国公民或根据英国任何一个地区的法律注册设立的机构在英国以外的国家或领土上发生的贿赂行为”都要受反腐败法的约束。

根据《防止腐败法》,英国政府内阁和文官部都制定了相应的规则。其中比较重要的规范有:关于公务员合同签订中的行为,如果有人在签订合同前获得优惠而给予或暗示给予礼物,公务员应当及时向上级报告这一情况;凡与正式合同有关的任何官员,均不得将自己的住址透露给合同对方。在应酬活动中,政府官员在接受礼品和宴请方面有一定的自主权,可以接受与本部门有日常工作联系的团体和个人的礼品和宴请,也可以接受重大节日(如圣诞节)的赠礼或宴请,但事后必须向主管部门或部门长官汇报,由其裁决是否有受贿因素,必要时予以纠正。对于与部门工作有关的招待会、午餐会、鸡尾酒会等邀请,明确规定只有部门首长或技术、业务主管可以代表本单位参加,其他人员须事先得到其主管官员的批准,否则不能接受;一时无法获得上级批准的,事后也要及时向上级汇报。为了防止假公济私,规定政府官员不得接受与行使公务有影响的、需要回礼和回请的大额礼品或宴请,如果官员因此于事后作出对给予好处的当事人有利的裁决,便构成轻罪。